Δευτεροβάθμια Αυτοδιοίκηση: Το γεφύρι που δεν στέριωνε
*Άρθρο της Νινέτας Γαλή
Σε όλη τη διαδρομή της νεοελληνικής ιστορίας, από την κατάργηση των κοινοτήτων της οθωμανικής εποχής μέχρι την τελευταία δεκαετία του 20ου αιώνα, η πολυβάθμια αυτοδιοίκηση με ουσιαστικές και αποφασιστικές αρμοδιότητες, που την καθιστούν θεμέλιο λίθο του δημοκρατικού πολιτεύματος, παρέμενε το μεγάλο ανεκπλήρωτο θεσμικό όνειρο. Η προσμονή της διήρκεσε πάνω από ενάμιση αιώνα και οι ανεκπλήρωτες σισύφειες προσπάθειες εισαγωγής του δεύτερου βαθμού σημάδεψαν την νεοελληνική διοικητική ιστορία και τον δημόσιο βίο. Στο παρόν σημείωμα θα αναφερθούμε επιγραμματικά στις μεταρρυθμίσεις που αφορούν την δευτεροβάθμια αυτοδιοίκηση κατά τα τέλη του 19ου αιώνα και το πρώτο μισό του 20ου. Παράλληλα θα εξάρουμε την κεφαλαιώδη σημασία της ως διαμεσολαβητικού και παιδευτικού θεσμού, σχολείου και εχέγγυου δημοκρατικού βίου.
Από γενέσεώς της η ελληνική Πολιτεία λειτούργησε –και εν πολλοίς εξακολουθεί να λειτουργεί– στον αστερισμό του συγκεντρωτισμού. Η αυτοδιοίκηση παρέμενε πάντοτε ο φτωχός συγγενής του πολιτικού και διοικητικού συστήματος. Συστηματικά παραγνωριζόταν η ζωτική συμβολή της στην αναζωογόνηση και τον εμπλουτισμό του δημοκρατικού βίου. Η πολυβάθμια, δηλαδή η συναρθρωμένη σε περισσότερες βαθμίδες τοπική αυτοδιοίκηση, δεν εξυπηρετεί απλώς «πρακτικές» ανάγκες. Έχει μια ευρύτερη στρατηγική σημασία ως βασική συνιστώσα όχι απλώς του διοικητικού συστήματος αλλά και του δημοκρατικού πολιτεύματος.
Η αυτοδιοίκηση δεν αφορά μόνον στα ζητήματα οργάνωσης και λειτουργίας της κρατικής μηχανής αλλά σχετίζεται άμεσα με τα δικαιώματα και τις ελευθερίες των πολιτών. Ο σχηματισμός αυθεντικά αυτοδιοικούμενων περιφερειών συμβάλλει στη μείωση του χάσματος ανάμεσα στον πολίτη και στην εξουσία, πολλαπλασιάζει τις ευκαιρίες ενεργητικής συμμετοχής του ατόμου στην πραγμάτωση κοινών σκοπών και καλλιεργεί στον πολίτη αίσθημα ευθύνης και κοινωνικού καθήκοντος. Σε μια χώρα με εντονότατη συγκεντρωτική κρατική δομή, η οποία συνεπάγεται τον σχηματισμό πολιτικών κομμάτων με εξίσου αρχηγοκεντρική και συγκεντρωτική δομή, η αυτοδιοίκηση παρέχει εν δυνάμει τους θεσμούς και τους μηχανισμούς εκείνους που θα μπορούσαν να αντισταθμίσουν αυτή την υπερσυγκέντρωση εξουσίας. Χωρίς αυτά τα θεσμικά αντίβαρα, το πολιτικό κόμμα που κατακτά την κοινοβουλευτική εξουσία οικειοποιείται τους μηχανισμούς ενός τεράστιου και αδιαίρετου μπλοκ εξουσίας που διαχειρίζεται κρίσιμο μέρος του εθνικού πλούτου και ελέγχει μεγάλο τμήμα της συνολικής απασχόλησης. Το εκάστοτε κυβερνών κόμμα δυσκολεύεται να αντισταθεί στον πειρασμό μιας τέτοιας μονολιθικής εξουσίας, τη στιγμή μάλιστα που είναι εξοπλισμένο με το πανίσχυρο άλλοθι της «λαϊκής εντολής». Η τοπική αυτοδιοίκηση και ιδιαίτερα η δευτεροβάθμια είναι σε θέση να μετριάσει και να ελέγξει αποτελεσματικά την κακή διαχείριση ή την κατάχρηση εξουσίας στην οποία θα περιπέσει το εκάστοτε κυβερνών κόμμα. Επιτρέπει να δοκιμάζονται στην πράξη εναλλακτικές προτάσεις διαχείρισης της εξουσίας, πράγμα που λειτουργεί αποτρεπτικά για την άσκηση της συνήθους στην Ελλάδα αντιπολίτευσης, στείρας και πλειοδοτικής. Διανοίγεται ένα πεδίο αναζήτησης συγκλίσεων και συναινέσεων ανάμεσα στις αντιμαχόμενες πολιτικές παρατάξεις, εμβαθύνεται και εμπλουτίζεται πλουραλιστικά το δημοκρατικό πολίτευμα.
ΣΥΝΤΟΜΗ ΑΝΑΔΡΟΜΗ ΣΤΗΝ ΙΣΤΟΡΙΑ ΤΟΥ ΘΕΣΜΟΥ
Πριν τα τέλη του 20ου αιώνα και με την πιθανή εξαίρεση μιας πολύ σύντομης παρένθεσης επί Τρικούπη, την τριετία 1887-1890, ουδέποτε λειτούργησαν στην Ελλάδα δευτεροβάθμιοι ΟΤΑ με ουσιαστικές εκτελεστικές αρμοδιότητες. Η αυτοδιοίκηση περιοριζόταν στη μια βαθμίδα, ήταν δηλαδή μονοβάθμια. Σημειώθηκαν επανειλημμένα ανεπιτυχείς προσπάθειες εισαγωγής του δεύτερου βαθμού, προσπάθειες που συνέπιπταν και συνυφαίνονταν με ευρύτερες και συνολικότερες μεταρρυθμίσεις. Αυτή η μακρά περίοδος μεταρρυθμιστικής ορμής ξεκινά το 1875 και τελειώνει σε ό,τι αφορά την αυτοδιοίκηση το 1929, όταν η παγκόσμια οικονομική κρίση σε συνδυασμό με άλλες περιπέτειες βάζουν το θέμα στο ψυγείο, όπου θα παραμείνει μέχρι τη μεταπολίτευση και το Σύνταγμα του 1975.
Ιστορικές ιδιαιτερότητες του ελληνικού κοινωνικού σχηματισμού βάρυναν ιδιαίτερα στην εξελικτική πορεία του αυτοδιοικητικού θεσμού και οδήγησαν στην επικράτηση ενός ακραία κεντρομόλου διοικητικού συστήματος. Οι κοινότητες της Τουρκοκρατίας, το μοναδικό αυτοδιοικητικό σημείο αναφοράς κατά τη στιγμή της γέννησης του νεώτερου ελληνικού κράτους, δεν εξέφραζαν φεουδαλικές δομές, οι οποίες ήταν τελείως άγνωστες στον οθωμανοκρατούμενο ελληνικό χώρο. Αυτό που αποκαλούμε «πολιτική κοινωνία» (civil society), ως οντότητα διακριτή από το κράτος, είχε ανέκαθεν αναιμική παρουσία στον ελληνικό χώρο. Δεν παρεμβάλλονταν ανάμεσα στο άτομο και το κοινωνικό σύνολο οι ενδιάμεσες μορφές πολιτικής οργάνωσης και τα ενδιάμεσα πολιτικά σώματα (κληρονομική αριστοκρατία, ιερατείο, νομοκατεστημένες τάξεις, συντεχνίες) που θα ασκούσαν λειτουργίες ελέγχου και διαμεσολάβησης. Η πρώτη διοικητική μεταρρύθμιση του Καποδίστρια, που επεδίωξε να κάμψει την ισχύ των ισχυρών τοπαρχών και να συγκεράσει την εγχώρια παράδοση με επείσακτους διοικητικούς θεσμούς, έληξε άδοξα με τη δολοφονία του Κυβερνήτη. Η μεταφύτευση δυτικοευρωπαϊκών οργανωτικών σχημάτων επιβλήθηκε τελικά από τους Βαυαρούς. Όμως αυτός ο εισηγμένος «αστικός ορθολογισμός» προσέκρουσε στην ενδογενή προκαπιταλιστική κοινωνική οργάνωση. Αποκρυσταλλώθηκε ένα υβριδικό μοντέλο ακραίου κρατικού συγκεντρωτισμού και ενός αρχαϊκού πλέγματος πελατειακών σχέσεων που λειτουργούσαν ως μοχλός νομιμοποίησης και αναπαραγωγής του κυκλώματος της κεντρικής εξουσίας. Σε αυτό το πλαίσιο δεν υπήρχε χώρος για την θεσμοθέτηση αυτοδιοίκησης δευτέρου βαθμού. Ενόψει της ατροφικότητας της ιδιωτικής κοινωνίας ήταν αδύνατο ακόμη και σε θεωρητικό επίπεδο να συλληφθούν οι ΟΤΑ ως πλήρως διακριτά από το κράτος νομικά πρόσωπα με αμυντική έναντι της κεντρικής εξουσίας λειτουργία. Στην Ελλάδα παρέμεινε ουσιαστικά ξένη η δυτικοευρωπαϊκή άποψη που υπό την επιρροή φιλελεύθερων και φυσιοκρατικών αντιλήψεων αναγνώριζε ένα συλλογικό δικαίωμα προς αυτοδιοίκηση.
ΠΕΡΙΟΔΟΣ ΤΡΙΚΟΥΠΗ
Οι πρώτες προσπάθειες θέσπισης αυτοδιοίκησης δεύτερου βαθμού συνδέθηκαν με το όνομα του μεγάλου μεταρρυθμιστή πολιτικού Χαρίλαου Τρικούπη. Το 1875 ο Τρικούπης κατέθεσε στη Βουλή σχέδιο νόμου «Περί Νομαρχιακής Επιτροπής» που δεν συζητήθηκε καν. Υπήρξε όμως η πρώτη συγκροτημένη απόπειρα για την εισαγωγή του θεσμού, που προέβλεπε άμεσα εκλεγόμενες νομαρχιακές επιτροπές με αποφασιστικές αρμοδιότητες και εξασφαλισμένη οικονομική αυτάρκεια. Αν και ανεπιτυχής, η προσπάθεια αυτή αποτέλεσε το υπόβαθρο του πολύ σημαντικού νόμου ΑΦΝC΄ του 1887, που προέβλεπε τη συγκρότηση νομαρχιακών συμβουλίων που θα εκλέγονταν άμεσα ανά τετραετία και θα αναγνωρίζονταν ως νομικά πρόσωπα. Τα συμβούλια αυτά λειτούργησαν επί μια τριετία, όμως οι αποφασιστικές τους αρμοδιότητες ήταν περιορισμένες και ο ρόλος τους ήταν κυρίως ελεγκτικός και εποπτικός. Το πείραμα φαίνεται πως δεν απέδωσε τα αναμενόμενα στην πράξη, ωστόσο αποτέλεσε ένα γενναίο βήμα που προετοίμαζε και κυοφορούσε μια μελλοντική πιο ολοκληρωμένη μεταρρύθμιση στη δευτεροβάθμια αυτοδιοίκηση. Η επόμενη προσπάθεια έγινε επί πρωθυπουργίας Γεωργίου Θεοτόκη το 1899, όταν ψηφίστηκε ο νόμος ΒΧΕ΄. Θέσπιζε την νομική προσωπικότητα του νομού με κύριο όργανο το Νομαρχιακό Συμβούλιο, στο οποίο παραχωρούνταν και αξιόλογες κανονιστικές αρμοδιότητες, δεν ενεργοποιήθηκε όμως ποτέ εξαιτίας των οικονομικών δυσκολιών, της πολιτικής αστάθειας και της πλήρους απορρόφησης της πολιτικής ηγεσίας στα εξωτερικά θέματα και στο όραμα της Μεγάλης Ιδέας.
Σε μια συνολική αποτίμηση, οι νομοθετικές προσπάθειες της τρικουπικής και μετατρικουπικής περιόδου, παρά τις διακηρυγμένες εκσυγχρονιστικές προθέσεις των εισηγητών τους, δεν μπόρεσαν να αποβάλουν μια συντηρητική αντίληψη για την αυτοδιοίκηση. Αν και ενέγραψαν υποθήκες περαιτέρω εκδημοκρατισμού, οι αδυναμίες τους καθιστούσαν δέσμια την δευτεροβάθμια αυτοδιοίκηση στο πολιτικό σύστημα συγκεντρωτισμού. Ως στήριγμα της πολιτικής τους νομιμοποίησης είχαν την αιρετότητα, η οποία εκλαμβανόταν ως μέσο ελέγχου της εξουσίας από τους πολίτες. Όμως η αιρετότητα που θεσπίστηκε για τα μέλη των νομαρχιακών συμβουλίων δεν επεκτάθηκε στο πρόσωπο του ίδιου του νομάρχη, ο οποίος επόπτευε τα συμβούλια στις επιτηρητικές τους αρμοδιότητες. Ο νομάρχης παρέμεινε μη αιρετός, εντεταλμένος εκπρόσωπος του κεντρικού κράτους, εξαρτημένος από αυτό και εκφραστής της πολιτικής του. Η δευτεροβάθμια αυτοδιοίκηση λειτουργούσε περισσότερο ως βοηθητικό όργανο της κεντρικής εξουσίας και η όποια αποκέντρωση δεν συνεπαγόταν και την ουσιαστική αυτοδιοίκηση.
ΠΕΡΙΟΔΟΣ ΒΕΝΙΖΕΛΟΥ
Η βενιζελική εποχή, που ξεκινά το 1910 με την ανάληψη της πρωθυπουργίας από τον κρητικό πολιτικό με το σύνθημα της «ανόρθωσης» και την ψήφιση του νέου Συντάγματος το 1911, είναι η κατεξοχήν μεταρρυθμιστική περίοδος της νεοελληνικής πολιτικής ιστορίας. Η αμφισβήτηση των παλιών «τζακιών» και η άνοδος νέων πολιτικών δυνάμεων εγκαινιάζουν μια περίοδο αληθινού «μεταρρυθμιστικού οργασμού» που φυσικά δεν ήταν δυνατό να αφήσει ανεπηρέαστη την τοπική αυτοδιοίκηση.
Ενταγμένα στην ευρύτερη μεταρρυθμιστική προσπάθεια, τα ζητήματα αυτοδιοίκησης και αποκέντρωσης ρυθμίστηκαν με τον ρηξικέλευθο νόμο ΔΝΖ΄ του 1912 «περί συστάσεως δήμων και κοινοτήτων», ο οποίος εμπλουτίστηκε και ολοκληρώθηκε την περίοδο της Β΄ Ελληνικής Δημοκρατίας κατά τη δεκαετία του 1920. Τέθηκε οριστικά τέρμα στο δημοτικό καθεστώς των Βαυαρών, με τον σχετικά ελάχιστο αριθμό δήμων, και η χώρα κατακερματίστηκε διοικητικά σε περίπου 6.000 πρωτοβάθμιους ΟΤΑ. Αυτή η στρατηγική πολιτική επιλογή για κοινότητες μικρού μεγέθους άνοιγε το δρόμο για τη θεσμοθέτηση δευτεροβάθμιων ΟΤΑ που θα αναλάμβαναν το κύριο βάρος της τοπικής διοίκησης. Οι νέοι ΟΤΑ θα σχηματίζονταν σε επίπεδο νομαρχίας. Μετά από πολλές διεργασίες και ζυμώσεις, και αφού μεσολάβησαν τα συγκλονιστικά πολιτικά γεγονότα μιας πολεμικής δεκαετίας, το Β.Δ. της 9ης Μαΐου 1923 εμφανίζεται ως το μεγάλο ορόσημο.
Το διάταγμα του 1923 έχει χαρακτηριστεί ως ριζική μεταρρύθμιση «σε λάθος εποχή». Ο νομός αναγορεύεται ρητά σε «νομικόν πρόσωπον προς αυτοδιοίκησιν». Όργανά του είναι ο Νομάρχης, η Νομαρχιακή Επιτροπή και το Νομαρχιακό Συμβούλιο. Το τελευταίο θα ήταν το κεντρικό αποφασιστικό όργανο με μέλη εκλεγόμενα άμεσα δια καθολικής ψηφοφορίας ταυτόχρονης με τις δημοτικές εκλογές. Οι νέες νομαρχιακές αυτοδιοικήσεις θα αναλάμβαναν σημαντικά καθήκοντα. Θα μεριμνούσαν για τη δημιουργία, συντήρηση και λειτουργία της υλικοτεχνικής υποδομής, για την εκπαίδευση και την κοινωνική πρόνοια. Οι νομαρχίες θα ήταν αρμόδιες για τις τοπικές συγκοινωνίες, την οδοποιία, τα δίκτυα τηλεφωνίας, την άρδευση, τη φροντίδα για τη δημόσια υγεία, την περίθαλψη των απόρων, την ίδρυση φιλανθρωπικών καταστημάτων και ταμείων αλληλοβοήθειας που θα έθεταν τις βάσεις για τη δημιουργία ενός αποκεντρωμένου εθνικού συστήματος κοινωνικής ασφάλισης.
Επρόκειτο για ένα τολμηρό και προοδευτικό βήμα που όμως εμποδίστηκε στην εφαρμογή του από την πολιτική αναταραχή και την κυβερνητική αστάθεια της δεκαετίας του 1920 (αλλεπάλληλα στρατιωτικά κινήματα, συνεχής εναλλαγή ασταθών και βραχύβιων κυβερνήσεων). Μετά την ανακήρυξη της Β΄ Ελληνικής Δημοκρατίας, η κυβέρνηση Παπαναστασίου ολοκληρώνει τη μεταρρύθμιση της νομαρχιακής αυτοδιοίκησης: οι νομαρχιακοί ΟΤΑ χειραφετούνται από την κεντρική κυβέρνηση εφόσον πλέον ο νομάρχης δεν διέθετε δικαίωμα ελέγχου σκοπιμότητας ή νομιμότητας των πράξεων των λοιπών οργάνων του ΟΤΑ. Η κυβέρνηση Θεμιστοκλή Σοφούλη, με το Ν.Δ. της 2ης Αυγούστου 1924, ορίζει τις πρώτες νομαρχιακές εκλογές για τον Οκτώβριο του ίδιου έτους. Οι εκλογές τελικά αναβλήθηκαν και η χώρα έζησε μια περίοδο έντονων κοινωνικοπολιτικών αναταραχών που άνοιξαν το δρόμο για τη δικτατορία Παγκάλου. Ο δικτάτορας με διάταγμά του προκήρυξε τις νομαρχιακές εκλογές για τον Σεπτέμβριο του 1926. Ανατράπηκε όμως προτού προλάβει να υλοποιήσει την εξαγγελία του από τον στρατηγό Κονδύλη, ο οποίος ανέβαλε τις προγραμματισμένες εκλογές επ’ αόριστον. Το νέο σύνταγμα της Δημοκρατίας (1927) προέβλεπε ρητά στο άρθρο 107 την ύπαρξη δύο τουλάχιστον βαθμών τοπικής αυτοδιοίκησης. Νέες ελπίδες για ενεργοποίηση των ψηφισμένων μεταρρυθμίσεων αναφάνηκαν με τον σχηματισμό της κυβέρνησης Βενιζέλου το 1928. Η σχετική πολιτική ομαλότητα της βενιζελικής τετραετίας υποσχόταν πολλά. Όμως κι αυτή τελικά η κυβέρνηση αποδείχθηκε επιφυλακτική, προχωρώντας μόνο σε ορισμένες δευτερεύουσες προσθήκες και τροποποιήσεις, προτού η μεγάλη Κρίση του 1929 και η απορρόφηση του Βενιζέλου στα θέματα εξωτερικής πολιτικής ανακόψουν τελείως την δυναμική που είχε δημιουργηθεί.
Τέσσερις μεταρρυθμιστικές δεκαετίες στον τομέα της αυτοδιοίκησης έφτασαν έτσι στο τέλος τους. Εγκαινιάστηκε μια μακρόχρονη περίοδος «νεκρικής σιγής» γύρω από έναν θεσμό που βρέθηκε επί μακρόν στο επίκεντρο του εκσυγχρονιστικού προτάγματος. Η περίοδος 1949-1974 θεωρείται όχι άδικα ως το απόγειο του ελληνικού κρατικού συγκεντρωτισμού. Η νομαρχιακή διοίκηση πέρασε οριστικά στα χέρια του νομάρχη ως κρατικού επιτρόπου, κατάσταση που θα διατηρηθεί αμετάβλητη ως τη Μεταπολίτευση και την ψήφιση του δημοκρατικού Συντάγματος του 1975. Ως λύση ανάγκης δημιουργήθηκαν αυτή τη μακρά περίοδο πολυάριθμα Νομικά Πρόσωπα Δημοσίου Δικαίου με καθ’ ύλην αυτοδιοικητική αρμοδιότητα· «ταμεία» και «οργανισμοί» που συναποτέλεσαν την εικόνα μιας ανορθολογικής, πολυδάπανης και κατακερματισμένης διοικητικής οργάνωσης και δραστηριότητας σε νομαρχιακό επίπεδο. Το 1975 είναι τομή. Θεμελιώθηκε συνταγματικά (στο άρθρο 102 του νέου Συντάγματος) η επιταγή για την συγκρότηση της πολυβάθμιας αυτοδιοίκησης, έργο που αφέθηκε στην ευχέρεια του κοινού νομοθέτη. Ωστόσο οι μεταρρυθμιστικές απόπειρες των κυβερνήσεων ΠΑΣΟΚ τη δεκαετία του 1980 απέτυχαν παταγωδώς να μετουσιώσουν σε πράξη την συνταγματική πρόβλεψη. Δίκαια έχουν χαρακτηριστεί κολοβές και χωλές· μια θεσμική παρωδία ως παράφωνο ιντερλούδιο στο αρχαίο δράμα του μονίμως ανεύρετου δομικού και λειτουργικού εκσυγχρονισμού στην Ελλάδα. Αν και φιλόδοξες επί χάρτου, οι πασοκικές μεταρρυθμίσεις του ’80 αναπαρήγαγαν τελικά τις παραδοσιακές σχέσεις πατρωνίας και τις προνομίες διαφόρων κοινωνικών και επαγγελματικών ομάδων, δημιουργώντας νέες κοινωνικές ανισότητες. Αυτή η αναποτελεσματικότητα και η αναντιστοιχία λόγου και πράξεων θα βαρύνει ως δύναμη αδράνειας τις κυβερνήσεις των επόμενων ετών (Οικουμενική και εν συνεχεία κυβέρνηση Νέας Δημοκρατίας, 1990-1993). Μόλις το 1994, υπό τις συσσωρευμένες πιέσεις σε εθνικό και κυρίως κοινοτικό επίπεδο, θα πραγματοποιηθούν εκλογές για την ανάδειξη δευτεροβάθμιας αυτοδιοίκησης και αιρετού νομάρχη, δίνοντας τέλος στην κακοδαιμονία που κράτησε ενάμιση αιώνα.
* Η Νινέτα Γαλή είναι υποψήφια περιφερειακή σύμβουλος στον Κεντρικό Τομέα Αθηνών με τον Γιώργο Πατούλη